施文泼:房地产税立法,关于中央税权下放地方的两种思路探讨

房地产税的制度设计必须充分考虑中央的意图、地方的行为反应和民众的利益,如何在三者之间取得平衡,这极为考验立法部门的智慧和能力。
党的十八届三中全会明确提出,要加快房地产税立法并适时推进改革。今年政府工作报告再次提到要“稳妥推进房地产税立法”。2018年9月7日,新华社受权发布十三届全国人大常委会立法规划。其中,房地产税法被列为第一类项目,即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。种种迹象表明,房地产税已经渐行渐近。

从建立现代化的国家和地方治理体系角度来看,房地产税是必不可少的基础性制度。但房地产税与民众基本利益息息相关,涉及面广,税法如何制定,如何征收,诸多问题错综复杂,需要在立法中逐一解决。因此,开征房地产税,需要有一个理性的探讨空间,有一个充足、透明、公开的决策和立法过程。


党的十九大报告强调,要加快建立现代财政制度,深化税收制度改革。时任财政部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中提到,要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。

按照党的十九大报告提出的上述意见和税收法定原则的要求,房地产税将由全国人大统一立法,并在全国统一开征。其中已经明确的立法内容和方向主要有三方面:

一是将个人住房全面纳入房地产税征收范围。针对居民家庭普遍拥有房地产且财富分配不均衡的情况,有必要将房地产税的征收范围扩大到个人住房。

二是以房地产的评估价值作为计税依据。从税收公平的角度出发,借鉴国际通行做法,房地产税应该按照房地产的评估价值进行征收。

三是赋予地方适当的税收管理权限。从健全地方税体系和适当扩大地方税收管理权限的角度看,考虑各地区之间差异较大的现实,有必要在中央统一设计房地产税基本制度的同时,适度将部分税权下放给地方。

在房地产税的具体制度设计上,根据中央授权地方税权范围的大小,可以有两种不同的立法思路。一种是“小授权”,即税权相对集中,全国人大制定房地产税的详细制度规定,仅在少数税制要素上授权地方制定;另一种是“大授权”,即税权充分下放,全国人大仅制定房地产税的基本制度框架,具体制度设计方案授权地方制定。

在“小授权”的立法思路下,将由全国人大制定房地产税的详细制度规定并适用于全国,仅在少数税制要素上授权地方制定。比如,在征收范围上,对个人住房制定全国性统一标准,符合条件的个人住房都将纳入房地产税的征收范围。在税率上,由全国人大制定税率幅度,授权地方在规定的幅度范围内制定本地税率。在计税依据上,全国人大统一制定人均免税面积的幅度范围,由地方根据实际情况确定具体人均免税面积。在税收优惠上,明确规定地方可予以减免税的房地产类型、特定人群和减免幅度,等等。

在“大授权”的立法思路下,全国人大仅制定房地产税的基本制度框架,即对征收范围和纳税人、税率、计税依据等制定原则性的规定,并明确开征时间,具体的税制要素设计则充分授权地方制定。比如,在征收范围上,地方可自行决定是否及何时对个人住房征收。在税率上,由全国人大制定税率幅度,授权地方在规定的幅度范围内制定本地税率。在计税依据上,由地方自行确定免征额。在税收优惠上,地方自行制定享受减免税的房地产范围、特定人群和减免幅度,等等。

从房地产税的两种立法思路来看,最大的区别在于税权的下放程度及其可能带来的不同立法结果和地方行为。

税权越集中,留给地方自由裁量的空间越小。这有利于维护税法在全国的大体一致,避免地方滥用税权及地方间的税收竞争,但这也意味着中央在立法时需要考虑的全国层面的因素更多,各方争议极大,立法通过的难度大、过程也更缓慢。而且,由于不同地区不同城市房地产市场及个人住房情况差异很大,对各个税制要素制定全国统一标准也可能会造成税制在一些地方水土不服,难以真正落地,甚至形成逆向调节。

税权下放程度越高,全国人大层面的房地产税立法过程可能越顺利,地方也可以更好地根据本地实际情况制定更符合本地居民偏好的具体税制。然而,这也意味着中央对地方税权的约束越小,地方越有可能和空间进行税收竞争。也就是说,地方可能为了吸引人才和资本流入,制定更为优惠的房地产税收制度,如征税范围更小、免征额更大、税率更低等等。如果这种情况发生,那么不仅不利于发挥房地产税为地方公共服务筹资的基本功能,也不利于社会公平。

因此,房地产税的制度设计必须充分考虑中央的意图、地方的行为反应和民众的利益,如何在三者之间取得平衡,这极为考验立法部门的智慧和能力。尤其是,房地产税作为地方税种,地方的差异性应得到更多的体现。这就要求在立法过程中,要更好地做到分散决策和统一立法的有效结合。不能全国各地等着中央立法,而是应该反过来。很多税制设计,可以先行在地方层面充分展开讨论,各地的意见汇集到中央后,在全国层面的立法中吸收、采纳,再明确授权给地方的相应权限和范围。这一做法,将更有利于提高房地产税立法的科学性和透明度。

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